Yhteinen tiedon hallinta -hanke haastaa yhteistyöhön tiedon määrittelyssä ja hallinnassa

Suvi Remes

Ymmärtääkö asiakas meitä?

”Ymmärrämmekö asiakasta” kysyvät julkisen hallinnon toimijat yhä useammin itseltään ja toisiltaan. Ja kuka olikaan ”asiakas” julkisessa hallinnossa – sehän olemme ensisijaisesti me, sinä ja minä, kansalaiset. Pääministeri Juha Sipilän hallitus on linjannut hallitusohjelmassaan 29.5.2015, että julkiset palvelut pitää rakentaa käyttäjälähtöisiksi ja ensisijaisesti digitaalisiksi toimintatapoja uudistaen¹. Työ on käynnistynyt muotoilemalla yhteistyössä eri tahojen kanssa digitalisoinnin yhdeksän periaatetta eli pelisäännöt julkisen hallinnon toiminnalle uudenlaisen toimintakulttuurin kehittämisen tueksi². Periaatteet täsmentävät hallituksen tavoitteita hallinnon sisäisten prosessien uudistamisesta ja digitalisoinnista, kansalaisen oikeudesta häntä itseään koskevaan julkisen hallinnon hallussa olevaan tietoon ja sen käyttöön sekä tiedon joustavasta liikkumisesta eri toimijoiden välillä tehokkaasti ja turvallisesti.

Kysymyksen voi kääntää myös muotoon ”Ymmärtääkö asiakas meitä”, siis julkisen hallinnon toimijoita, palveluita ja niihin liittyvää erilaista viestintää. Liittyen kansalaisten oikeuteen saada ja julkisen hallinnon kyvykkyyteen tuottaa hyvää palvelua, on jo pidemmän aikaa keskusteltu hyvästä virkakielestä julkisessa hallinnossa³ – siis selkeän, ymmärrettävän ja asiallisen kielenkäytön tarpeesta, hyödyistä ja hyötyjen saavuttamiseen liittyvistä toimenpiteistä. Hyvän virkakielen nähdään edistävän demokratian toteutumista, hallinnon avoimuutta ja palvelun saavutettavuutta. Hyvä virkakielenkäyttö nähdään sekä viranomaisen että asiakkaan etuna. Hyvän virkakielen toimintaohjelmassa⁴ vuodelta 2014 todetaan, että sähköistä asiointia kehitettäessä on otettava huomioon, että asiakas on yksin lomakkeiden ääressä, jolloin kielen selkeyden merkitys korostuu entisestään. Nuo julkisessa hallinnossa tutut lomakkeet ovat yhä suuremmassa määrin muuntumassa kokonaisvaltaisemmiksi sähköisiksi palveluiksi.

Julkiset palvelut muodostuvat suurelta osin tiedosta. Tätä tietoa käytetään kansalaisen palvelutarpeeseen vastaamiseen ja toisaalta erilaisten viranomaisvelvoitteiden hoitamiseen. Ei ole samantekevää, miten tätä tietoa käsitellään. Tarve tiedon hallinnalle ei ole tietenkään uusi ilmiö; aivan viime vuosina on useissa hankkeissa, esimerkiksi Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelmassa (SADe, 2009–2015), Avoimen tiedon ohjelmassa (2013–2015) ja Kansallinen palveluarkkitehtuuri -ohjelmassa (KaPA, 2014–2017), tehty merkittävää työtä ja luotu kansallinen sähköisten palvelujen infrastruktuuri sekä edistetty muun muassa julkisen hallinnon ja sen hallussa olevien tietoaineistojen avoimuutta. Miksi sitten kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen asetti lokakuussa 2016 valtiovarainministeriön koordinointivastuulle ja ohjaukseen Yhteinen tiedon hallinta -hankkeen? Ja mitä tekemistä tällä kärkihankkeella on hyvän virkakielen ja siihen väistämättä liittyvän sanastotyön kanssa? Paljonkin.

Digihumanismia julkisen hallinnon tiedon hallintaan

Yhteinen tiedon hallinta -hanke, tuttavallisemmin YTI, lähtee liikkeelle näkemyksestä, että hyvän sähköisen palvelun taustalla on järjestelmällisesti johdettu tiedon merkityssisällön määrittely. Kukahan on mahtanutkaan ensimmäisenä todeta, että tietoa voimme hallita vain, jos tiedämme, mitä tietoa hallitsemme. Edelleen sama periaate tiedon merkityksen systemaattisesta määrittelystä mahdollistaa myös jo olemassa olevan tiedon monipuolisen käytön – voimme jakaa ja käyttää tietoa edelleen, kun tiedämme mitä tietoa jaamme. Tavoitteena on siis palvella kansalaista ja myös yrityksiä paremmin, kun samaa, julkisen hallinnon hallussa jo olevaa tietoa ei tarvitsisi kysyä aina uudelleen. Se tiedon merkityksen määrittely, aidosti ja kestävällä tavalla, on vain helpommin sanottu kuin tehty.

Tiedon merkityssisällön määrittely palautuu sanastotyöhön. Pohjimmiltaan humanistinen sanastotyö pitkän tradition omaavine menetelmineen, siis meidän ihmisten välinen sopiminen olevaisen ja tässä yhteydessä siis myös tiedon merkityksestä, on hankkeen edistämän lähestymistavan keskiössä. Tavoitteena on vähentää kamppailua julkisen hallinnon pitkäaikaisen vitsauksen, tietojen yhteentoimimattomuuden kurimuksessa. Hyvin tunnettu ongelma piilee siinä, että tiedon merkitys voidaan määritellä niin monin eri tavoin määrittelyn tarkoitus ja kulloinenkin konteksti huomioiden. Yhteentoimivuuden suurin uhkatekijä ei kuitenkaan ole sanastojen moninaisuus vaan se, että luullaan tiedon olevan samansisältöistä ja valitettavan usein annetut merkitykset jätetään dokumentoimatta – ”kaikkihan sen tietää, mitä siviilisääty tarkoittaa”. Hmm… Mietitäänpäs hetki – sitäkö, että vaikkapa on naimisissa? Tavallaan sitäkin, jos ajatellaan, että olla naimisissa on yksi siviilisääty-tiedon ilmentymistä, arvoista. Tiedon merkityksen näkökulmasta haetaan kuitenkin sitä, että kyse on henkilön parisuhdetta kuvaavasta perheoikeudellista oikeusasemasta. Ja mistäkö tämän tiedän? Katsoin Julkisen hallinnon sanastosta⁵. Toinen yhteentoimivuuden jo realisoitunut haaste on siinä, että tehtykin dokumentaatio hajaantuu erilaisiin wikeihin, organisaatioiden sisäisiin työvälineisiin ja exceleihin ”levynkulmalle”, mistä niitä on vaikea löytää ja vielä vaikeampi ylläpitää muutostilanteissa.

YTI-hankkeessa pyritään siis lisäämään tietoisuutta sanastotyön mahdollisuuksista yhtenä merkittävä yhteentoimivuuden ratkaisuna. Kyse on siitä, miten me ihmiset toteutamme määrittelyä terminologisen sanastotyön kansainvälisesti standardoituja menetelmiä hyödyntäen. Edelleen nämä terminologisin menetelmin laaditut sanastot tuodaan tietomallinnuksen hyödynnettäväksi. Lähestymistavassa on se merkittävä ero perinteiseen tietomallinnukseen, että luokan ja käsitteen väliin ei laiteta yhtäläisyysmerkkiä vaan viittaussuhde. Tekniset tarpeet toteuttaa tiedon hallintaan käytettävä tietojärjestelmä, sen tietokanta tai rajapinta vaihtelevat, mutta suurelta osin tarvitsemme samaa tietosisältöä eri palveluiden ja tietojärjestelmien käyttöön. On tunnustettu kehitysnäkymä, että joustavien palvelupolkujen tuottaminen levittää tietovirrat yhä laajemmassa mittakaavassa yli organisaatio- ja hallinnonalarajojen, myös yli julkisen hallinnon rajojen. Jatkuvan uudelleenmäärittelyn, ja siitä ennemmin tai myöhemmin seuraavan yhteentoimimattomuuden, välttämiseksi kehitetään parhaillaan yhteiskäyttöistä mallinnuskerrosta – voidaan puhua eräänlaisesta kirjastosta, johon dokumentoidaan avoimesti saataville sovittujen periaatteiden mukaan mallinnetut yhteiset tietomääritykset, ja josta määrityksiä voidaan edelleen käyttää sovittujen periaatteiden mukaisesti ja tarvittaessa tarkentaa eri tietomallitoteutusten tarpeisiin.

Toimenpiteiden suuremman vaikuttavuuden aikaansaamiseksi yhteentoimivuuden työtä tukemaan kehitetään myös välineistöä. Linkitetyn datan menetelmin ja pysyviä tunnisteita käyttäen, siis määritysten koneluettavuutta hyödyntäen, voimme jatkossa aiempaa helpommin ja luotettavammin kertoa tietomääritysten liitoksista eri toteutusten välillä ja säilyttää ja tehdä näkyväksi tietojen semanttisen sisällön. Ennakkoluulotonta välineistökehitystä ja ensimmäisiä tietomäärityskirjastoja pääsee jo tarkastelemaan osoitteessa iow.csc.fi. Vuoden 2017 aikana välineistökokonaisuus täydentyy ”sanastoeditorilla” ja ”koodistopalvelulla”; nämä työnimet kertovatkin jo siitä mitä työkaluilla on tarkoitus hallita. Näin hankekauden loppuun mennessä, eli viimeistään vuoden 2019 alusta, julkisen hallinnon toimijoilla on käytössään eheä työkalupaketti tiedon hallintaan tarvittavien määritysten tuottamiseen, ylläpitoon ja hyödyntämiseen.

Yhteentoimivuus syntyy yhteistyöstä

Työkalukehityksestä huolimatta YTI ei ole siltikään luonteeltaan IT-hanke. Välineistöllä emme nimittäin tee mitään ilman niitä määrityksiä – mainittuja sanastoja, tietomalleja, koodistoja tiedon arvoja kuvaamassa. Monia julkisen hallinnon tarvitsemista määrityksistä ei ole mielekästä tehdä moneen kertaan, sillä ne aidosti ovat yhteisiä ja toimintatapoja kehittämällä voisivat olla yhteiskäyttöisiä. YTI-hankkeen yhtenä tavoitteena on löytää ne organisoitumistavat, jotka jatkossa tukevat tietomääritysten uudelleenkäyttöä uudelleenmäärittelyn sijaan. Uudelleenkäytön tukemiseksi tehdyt määritykset täytyy löytää helposti, ja ne täytyy olla avoimesti julkaistuja ja nykyaikaisesti koneluettavassa muodossa. Koneluettavuuden vaatimuksen mainitut kehityksessä olevat välineet tulevat hoitamaan automaattisesti. Avoimuus ja uudelleenkäyttö vaativat luottamusta muihin toimijoihin ja sitoutumista yhteisiin toimintatapoihin.

Tässä piileekin YTI-hankkeen työn suurin haaste: motivoida julkisen hallinnon toimijat muodostamaan tarvittavia sanastotyöryhmiä käymään ”merkitysneuvotteluja” ja kehittämään sanastotyön osaamista, muodostamaan tietomallinnuksen osaamisverkostoja kehittämään julkisen hallinnon yhteistä tietoarkkitehtuuria ja löytämään johdosta ymmärrystä tämän tärkeän työn resursointia kohtaan. Yhteisen tiedon hallinnassa on kyse moniammatillisesta yhteistyöstä, joka on parhaimmillaan huomattavan paljon enemmän kuin osiensa summa. Tiedon hallinta ei siis ole ensisijaisesti ”ii-tee-kysymys”. Ja huomaatteko myös – organisaation kieliresurssien hallinta muihin viestinnän tarpeisiin nähden, esimerkiksi mainitun hyvän virkakielen edistämiseksi, ei enää olekaan niin erillinen asia organisaation tietopääoman hallinnasta. Yhteinen tiedon hallinta on siis suurelta osin yhteistyörakenteiden kehittämistä ja erilaisen yhteistyön mahdollistamista; eikä pelkästään julkisen hallinnon sisällä vaan myös yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoiden kanssa.

YTI rakentuu yhteentoimivuudelle

Vaatimus julkisen hallinnon yhteentoimivuuden kehittämisestä, ja erityisesti tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kehittämisestä, on kirjoitettu lakiin⁶. Yhteinen tiedon hallinta -hankkeen kehitystyössä on kuitenkin muitakin motivaatiotekijöitä yhteentoimivuuden edistämiselle. Tiedon hallinnan ja käytön kontekstissa on nousemassa uusi paradigma, joka vaatii ihmiskeskeistä tiedon organisointitapaa ja yksilön asettamista tiedon hallinnan keskiöön⁷. Kyse on yksilön oikeudesta hallita itseään koskevaa ja itse luotua tietoa sekä käyttää sitä edelleen parhaaksi katsomallaan tavalla. YTI-hankkeessa laaditaan periaatteet julkisen hallinnon tavasta toimia tässä omadata-kysymyksessä. Lisäksi tutkitaan, miten Kansallisen palveluarkkitehtuurin tuottamat julkiset palvelut ovat muunnettavissa omadata-näkökulmaan ja toteutetaan tähän liittyen palvelukehityskokeiluja.

Kun julkisen hallinnon hallussa olevaa tietoa palautetaan takaisin kansalaiselle itselleen, on erityisen tärkeää huolehtia, että tiedon ymmärrettävyys säilyy ja myös kansalainen ymmärtää, mistä tiedosta on kyse. Ja mistä ei ole. Uskomme, että semanttisen yhteentoimivuuden kehitystyö ja tiedon merkityksen kuvaavat sanastot ovat avainasemassa tässäkin asiassa. Toisaalta ei ole syytä tarpeettomasti hämmentää kansalaista liian vaikealla tiedon määrittelyllä. Otetaan esimerkiksi yksi ajankohtainen yhteiskunnallinen käsite, palkka. Terminologisen sanastotyön systematiikalla laaditun käsiteanalyysin tuloksena palkka-käsitteen merkitykseksi voidaan määritellä työnantajan ja työntekijän välisen oikeussuhteen perusteella saatava ansiotulo⁸. Merkityksen penkomista voi syventää tutkimalla seuraavaksi, että mitä olikaan ansiotulo – sanaston systematiikkaa seuraamalla saa vastauksen työstä tai työn tekemisestä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta saatava tulo⁹. Julkinen hallinto tarvitsee tämäntasoisen systemaattisen määrittelytarkkuuden tiedon hallintaan. Monelle kansalaiselle sen sijaan saattaisi riittää määrittely muotoa korvaus tehdystä työstä¹⁰. Uuden ajan tiedon hallinnan työkalut mahdollistavat sanastojen linkittämisen, jolloin esimerkinomaisesti kuvattu toimintatapa olisi mahdollista – ja kyse olisi edelleen samasta tiedosta molemmille osapuolille. Työkalujen lisäksi tarvitsemme asiantuntijuutta ja herkän kielitajun rinnastamaan tai toteamaan merkitysten erot palvelukehitystyössä.

Tiedon monipuolisen käytön edistämiseksi YTI-hankkeessa kehitetään myös tiedon jakeluratkaisua. Kyse on Kansallisen palveluväylän toiminnallisuuksien kehittämisestä, jotta kaikenlainen tiedon siirto, myös suurten tietomassojen ja tiedostojen, olisi jatkossa mahdollista yhtä kanavaa eli palveluväylää hyödyntäen. Kun tietoaineistoa siirretään, on olennaista helpottaa sen jatkokäyttöä lisäämällä sen yhteyteen aineistosta kertovat metatiedot. YTI-hanke rahoittaa Kansalliskirjaston ylläpitämän Kansallisen sanasto- ja ontologiapalvelun Finton¹¹ ja siihen liittyvien ontologioiden kehittämistä sisällönkuvailun tarkoituksiin. Lisäksi tutkitaan Finton jatkokehitysmahdollisuuksia myös muiden sanastoresurssien, erityisesti terminologisten sanastojen, julkaisuun.

Lisätietoja hankkeesta ja sen tehtävistä on saatavilla työn edetessä täydentyvältä hankesivustolta.

Mistä olikaan hyvät julkiset palvelut tehty?

Kieli, tuo mahtava inhimillinen voima, onkin yhtäkkiä nousemassa digitalisaation ja sen onnistumisen avainasemaan. Digitalisaation, siis sähköistyvän palvelukehityksen ja -prosessien, ja siihen liittyvien tietovirtojen haasteita eivät ratkaise niinkään tietojärjestelmät vaan tiedon merkityksen hallinta toimintalähtöisesti ja tähän liittyvät yhteistyön tekemisen uudenlaiset tavat ja syntyvien tuotosten avoimuus. Tietotekninen kehitys innovaatioineen, esimerkiksi semanttiset teknologiat, on tehtävässä toki suureksi avuksi.

Digitalisaation onnistumisen edellytysten määrittely tästä näkökulmasta on ehtinyt herättää jo huolen siitä, riittääkö meillä Suomessa osaajia tähän työhön. Kun tiedon merkityksen tarkastamiseksi ei riitä enää vilkaisu suomen kielen sanakirjaan. Tai kun tietomalleista tulee koneluettavaa linkitettyä dataa ja sanomme hyvästit ”tietomalliexceleille”. Yhteistyön tekeminen on yksi oppimisen keino ja ympäristö – kun osallistumalla otamme kukin sopivan palan, ehkä vähän itseämme uuteen haastaenkin, tästä tiedon määrittelyn ja hallinnan tehtävästä, ei siitä muodostu Atlaksen taakkaa vaan kestävä pohja julkisten palveluiden edelleen kehittämiselle.

¹ http://valtioneuvosto.fi/sipilan-hallitus/hallitusohjelma
² http://vm.fi/digitalisoinnin-periaatteet
³ http://www.minedu.fi/OPM/Julkaisut/2014/hyva_virkakieli.html & http://www.kotus.fi/virkakielikampanja
⁴ http://www.minedu.fi/OPM/Julkaisut/2014/hyva_virkakieli.html
⁵ Julkisen hallinnon sanasto; http://jhsmeta.fi/haku?ss=siviilis
⁶ Laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta; http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110634
⁷ https://www.lvm.fi/-/my-data-johdatus-ihmiskeskeiseen-henkilotiedon-hyod...
⁸ Sosiaalialan tiedonhallinnan sanasto, versio 2.0 (THL, 2016), http://www.tsk.fi/tepa
⁹ Sosiaalialan tiedonhallinnan sanasto, versio 2.0 (THL, 2016), http://www.tsk.fi/tepa
¹⁰ Työsuojelusanasto (TSK 35, 2006/2008), http://www.tsk.fi/tepa
¹¹ http://finto.fi/fi/