Parempaan virkakieleen

Pirkko Nuolijärvi

Virkakieli koskettaa jokaisen kansalaisen elämää. Viranomaistekstien määrä on valtava: hallinnollisia päätöksiä tehdään vuosittain kymmeniä miljoonia, ja julkisessa hallinnossa on käytössä tuhansia lomakkeita. Lisäksi joka virastossa laaditaan lukuisia suunnitelmia ja raportteja. Ja tämä kaikki alkaa lastenneuvolasta ja päiväkodista ja jatkuu hamaan vanhuuteen. Siksi ei ole samantekevää, millaista kieltä viranomaiset käyttävät kirjallisesti ja miten asiointi sujuu asiakkaiden ja viranomaisten kesken.

Suomen kielestä virkakielenä on puhuttu ja kirjoitettu niin kauan kuin suomea on käytetty julkisessa toiminnassa eli 1800-luvulta lähtien. 1970-luvulla ryhdyttiin systemaattisemmin ohjeistamaan viranomaisia käyttämään hyvää kieltä, ja vuoden 1982 virkakielipäätös oli konkreettinen osoitus siitä, että myös päättäjät ymmärsivät asian tärkeyden. Virkakielipäätös kumottiin aikanaan, mutta viranomaisen kielestä säädettiin vuonna 2004 voimaan tulleessa hallintolaissa. Kotimaisten kielten keskus (tuolloin Kotimaisten kielten tutkimuskeskus) ja sen suomen kielen lautakunta tekivät paljon työtä sen hyväksi, että hallintolakiin saatiin myös viranomaiskieltä koskeva pykälä. Lain 9. §:n mukaan "viranomaisen on käytettävä selkeää, asiallista ja ymmärrettävää kieltä".

Virkakielen kehittäminen 2000-luvulla

Selkeä kielenkäyttö on demokraattisen yhteiskunnan olennainen osa, eikä viranomaisen kielenkäyttö ole viranomaisen sisäinen asia. Vaikka viranomaiskielen parissa on tehty paljon työtä ja koulutusta on tarjolla, demokraattisen Suomen kansalaisilla ja täällä asuvilla on runsaasti kokemuksia siitä, että tekstit ja lomakkeet ovat vaikeaselkoisia ja että ohjeita ja omaa asiaa koskevia päätöksiä on vaikea ymmärtää. Asiasta on viime vuosina keskusteltu paljon, ja siksi myös poliittiset päättäjät ovat kiinnittäneet asiaan huomiota. 2000-luvulla painitaan samojen ongelmien kanssa kuin 1970-luvulla, mutta erona on se, että viranomaispäätösten ja -tekstien määrä on lisääntynyt valtavasti.

Lainsäädännön, viranomaisviestinnän ja asioinnin kielen kehittäminen sisällytettiin nykyisen hallituksen ohjelmaan vuonna 2011. Selkeää kieltä korostetaan myös parhaillaan valmisteltavassa avoimen hallinnon toimintasuunnitelmassa. Takana on jälleen kerran kielentutkijoiden sinnikästä taustatyötä ja suoraa toimintaa puolueiden suuntaan.

Jotta hallitusohjelman kirjaus konkretisoituisi, opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 29.1.2013 työryhmän, jonka tehtävänä on ”laatia toimintaohjelma ehdotuksineen

• menettelytavoista, joita käyttämällä julkishallinnossa voidaan turvata viranomaiskielen asiallisuus, selkeys ja ymmärrettävyys ja joilla virkakielen ja siihen kuuluvan nimistön toimivuuden tarkastelusta tulee osa jokapäiväistä työtä
• keinoista, joilla lisätään viranomaisten vastuuta huolehtia työntekijöidensä viestintätaitojen kehittämisestä
• keinoista, joilla parannetaan korkeakoulujen ja ammatillisten oppilaitosten mahdollisuuksia huolehtia opiskelijoiden valmiudesta tuottaa ymmärrettävää kieltä, sekä
• toimintatavoista, joilla varmistetaan, että erilaisten muutosten ja kehittämistoimien kielelliset vaikutukset otetaan huomioon.”¹

Työryhmän tuli saattaa työnsä päätökseen 31.10.2013, mutta opetus- ja kulttuuriministeriö myönsi sille lisäaikaa tammikuun loppuun 2014 asti.

Virkakielityöryhmä ja sen työn kulku

Virkakielityöryhmä on työskennellyt maaliskuusta 2013 lähtien, ja sen on siis määrä saada työnsä valmiiksi vuoden 2014 alussa. Ryhmässä on edustajia eri hallinnonaloilta. Puheenjohtajana toimii Pirkko Nuolijärvi (Kotimaisten kielten keskus), jäseninä ovat vararehtori, professori Ulla-Maija Forsberg (Suomen yliopistot UNIFI ry / Helsingin yliopisto), apulaispäällikkö Mikael Ekholm (Valtioneuvoston kanslia, käännöstoimisto), erikoistutkija Salli Kankaanpää (Kotimaisten kielten keskus), vastaava kielenhuoltaja Kaino Laaksonen (Kansaneläkelaitos Kela), viestintäjohtaja Eeva Larjomaa (sosiaali- ja terveysministeriö), kansliapäällikkö Anita Lehikoinen (opetus- ja kulttuuriministeriö), vs. viestintäpäällikkö Aino Likitalo (Maahanmuuttovirasto), viestintäjohtaja Marjo Merivirta (opetus- ja kulttuuriministeriö), lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren (oikeusministeriö), viestintäjohtaja Jari Seppälä (Suomen Kuntaliitto), hallitusneuvos Susanna Siitonen (työ- ja elinkeinoministeriö), lainsäädäntöneuvos Markus Siltanen (valtiovarainministeriö), projektipäällikkö Hannu Virtanen (Selkokeskus), ja yliopettaja Aino Vuorijärvi (Arene ry / Metropolia ammattikorkeakoulu). Työryhmän asiantuntijoina toimivat Kotimaisten kielten keskuksesta erikoistutkija Sirkka Paikkala (nimistö), erikoistutkija Eivor Sommardahl (ruotsinkielinen virka- ja säädöskieli) ja tutkija Ulla Tiililä (asiointikieli).

Työryhmän sihteereinä ovat erikoistutkija Aino Piehl ja tutkija Matti Räsänen Kotimaisten kielten keskuksesta, ja ryhmän yhteyshenkilönä on ylitarkastaja Anne Luoto-Halvari opetus- ja kulttuuriministeriöstä.

Virkakielityöryhmän jäsenet edustavat laajasti eri hallinnonaloja ja siten myös monenlaista virkakielen asiantuntemusta. Työryhmä ei kuitenkaan ole katsonut voivansa toimia vain omassa piirissään. Avoimuuden hengessä on haluttu pitää yhteyttä myös laajemmin valtion ja kuntien hallintoon sekä kaikkiin kansalaisiin ja kuulla näkemyksiä ja kokemuksia sekä virkakielen tuottamisesta että sen vastaanottamisesta ja ylipäätään asioinnista viranomaisten kanssa.

Kaikille avoimessa kuulemistilaisuudessa kesäkuussa 2013 viranomaisten edustajat kertoivat virkakieltä parantavista toimistaan ja esittelivät työhön liittyviä ongelmia. Lisäksi kuultiin Ruotsin kokemuksia sikäläisten viranomaisten pyrkimyksistä parantaa omaa kieltään. Virkakieltä tarkastelivat johtava sosiaalityöntekijä Kirsi Brummer Helsingin kaupungin sosiaalivirastosta, ylitarkastaja Mia Leinonen Verohallinnosta, johtava sovellusasiantuntija Teemu Leskinen Maanmittauslaitoksesta, virkakielenhuoltaja Eva Olovsson Ruotsin Kielineuvostosta (Språkrådet), dosentti Liisa Raevaara Helsingin yliopistosta, palveluneuvoja Hamed Shafae Helsingin kaupungin Virka-infosta ja ylikielenkääntäjä Taru Virtanen valtioneuvoston kansliasta. Lähes kaikki esitykset ovat luettavissa Kotimaisten kielten keskuksen verkkopalvelussa osoitteessa www.kotus.fi/virkakieli.

Kuulemistilaisuuden ruotsalainen vieras Eva Olovsson osoitti hyvin konkreettisella tavalla, miten hyvä virkakieli säästää aikaa. Kun aika on rahaa, laskelmat kannattaa ottaa vakavasti. Oletetaan, että virastossa on luettavana 300 tekstiä vuodessa. Jos 80 henkilöä lukee tekstiä 15 minuuttia, heiltä kuluu aikaa 6 000 tuntia vuodessa. Jos teksti on selkeää ja ymmärrettävää, siihen tarvitaan kenties vain 10 minuuttia, jolloin aikaa kuluu yhteensä 4 000 tuntia vuodessa. Työaikaa muuhun säästyy tällöin 2 000 tuntia eli 50 työviikkoa. Ja kun tämän yhden viraston säästämän ajan kertoo sadoilla, päästään koko virastokentän sisällä jo varsin suuriin lukuihin. Myös asiakas säästää aikaa ja vaivaa, kun hänen ei tarvitse soittaa perään ja kysyä, mitä mikäkin ilmaus esimerkiksi hänen saamassaan etuuspäätöksessä tai viranomaisten lähettämässä ohjeessa tai lomakkeessa tarkoittaa.

Niin ikään virkakielityöryhmä lähestyi viranomaisia ja kaikkia kiinnostuneita Kotimaisten kielten keskuksessa laaditun kolmen kyselyn avulla. Kaikille suomalaisille osoitettiin kysely virkakieltä koskevista hyvistä ja huonoista kokemuksista (240 vastausta), kunnille kysely niiden kielenhuoltotilanteesta (158 vastausta) ja valtion virastoille kysely nimien, nimikkeiden ja termien muodostamisesta valtionhallinnossa (209 vastausta). Näiden kyselyjen vastauksia työryhmä on käyttänyt hyväkseen ehdotuksia laatiessaan.

On ollut erittäin arvokasta saada tietoa eri tahoilta siitä, kuinka asiat sujuvat käytännössä. Niin ikään on ollut mieluisaa huomata, että viranomaisissa asioivilla on myös hyviä kokemuksia niin hyvästä ja ystävällisestä palvelusta kuin selkeistä teksteistäkin. Useinhan kiinnitetään huomiota vain epäonnistuneeseen viestintään ja turhauttaviin kokemuksiin, ja se mikä sujuu kitkatta, jää vähemmälle huomiolle. Myös kuntien ja valtion työntekijöiden ja yksiköiden vastausten perusteella on voinut arvioida, mikä sujuu hyvin ja missä taas on kehittämisen varaa. Virastot eivät ole samanlaisia, mutta silti niillä on monia yhteisiä piirteitä, jotka mahdollistavat myös järkevän yhteistyön.

Kaikista kolmesta kyselystä julkaistaan yksityiskohtaisempaa tietoa vuoden 2014 Kielikellon ensimmäisessä numerossa, jonka teemana on virkakieli. Tuolloin on myös jo käytössä tekeillä oleva virkakielen toimintaohjelma, jonka toivotaan vaikuttavan mahdollisimman paljon viranomaisten toimintaan ja kehittämisratkaisuihin.

Miten virkakieltä voi parantaa?

Demokraattisen yhteiskunnan keskeinen piirre on kansalaisten yhdenvertaisuuden toteutuminen ja aktiivisen kansalaisuuden vahvistaminen. Selkeä ja ymmärrettävä virkakieli edistää demokratian toteutumista ja tukee aktiivista osallisuutta yhteiskunnassa.

Hyvän virkakielen puolesta on tehty työtä vuosikymmeniä ja monia parannuksiakin on saatu aikaan. Esimerkiksi monet virastot ovat kehittäneet asiakaspalveluaan tarjoamalla ymmärrettäviä ohjeita ja lomakkeita, joiden avulla on helppo toimittaa asiansa. Silti kansalainen voi yhä edelleen kokea, että virkakieli on hyvin monimutkaista ja vaikeaa.

Kysymys on paljosta muusta kuin siitä, miten yksittäinen virkahenkilö kirjoittaa. Kielenkäytön ja kieliopin tuntemus on välttämätöntä, mutta se ei yksin ratkaise virkakielen ongelmia. Ei myöskään kielenhuoltaja pysty ratkaisemaan tekstien tekemisen ongelmia, jos jokin toimintaympäristössä ei muutu. Eikä näitä asioita ratkaista koulutuksellakaan, niin tärkeitä kuin selkeän kielenkäytön kurssit voivat yksilölle ja työpaikan ryhmille ollakin. Kysymys on niistä oloista, joissa virkakieltä tuotetaan, ja niistä työtavoista, joita viranomaisissa on totuttu noudattamaan. Kysymys on kieltä koskevista asenteista: sen viraston, joka näkee kielen keskeisenä osana viranomaistyötään, on myös helpompi muuttaa kirjallista ja suullista vuorovaikutusta koskevia käytäntöjään.

Suomen kaltainen yhteiskunta on varsin tekstivaltainen. Suunnitelmien, raporttien ja päätösten dokumentointi on toki välttämätöntä, mutta useinkaan ei harkita sitä, ovatko kaikki dokumentit tarpeen vai voisiko niiden tuottamista jollain tavoin vähentää tai ainakin järkeistää. Virkakielityöryhmä onkin keskustellut paljon siitä, miten kaikilla hallinnonaloilla ja kaikissa virastoissa voitaisiin työ järjestää niin, että yksittäiset kirjoittajat ja työryhmät saisivat riittävästi aikaa tarpeellisten tekstien tekemiseen ja että olisi myös mahdollisuus jättää tekemättä joitakin tekstejä. Tämä ei tietenkään aina ole valintakysymys, koska monet viranomaistekstit ovat lakisääteisiä. Lakisääteisten tekstien vähentämisestä voi päättää ainoastaan lainsäätäjä.

Usein vaikeus johtuu asian monimutkaisuudesta ja varsin usein siitä, että monet virkatekstit perustuvat erikoisalan kieleen, lakiteksteihin. Lakitekstin ominaisuudet ja suorastaan lakipykälien sitaatit näkyvät sitten erilaisissa määräyksissä, ohjeissa ja päätöksissä. Samalla kun varmistetaan asian oikeellisuus viittaamalla lakitekstiin, johon päätös tai määräys perustuu, samalla hämmennetään lukijaa, kun teksti kokonaisuutena ei avaudu eikä asioiden välistä yhteyttä ole siitä helppo havaita. Tekstin vaikeaselkoisuus johtuukin usein siitä, että tekstin osat eivät keskustele keskenään, koska ne perustuvat niin sanottuihin vakioteksteihin, jolloin päätösten tekijä kokoaa asiakkaalle menevän kirjeen monista tekstikatkelmista, joiden välinen yhteys ei sitten selviä lukijalle.

Monet kyselyihin vastanneet ovat korostaneet, että vaikka mennään yhä enemmän sähköiseen asiointiin, verkkopalvelua ei pidä jättää ainoaksi kanavaksi kommunikoida viranomaisten kanssa. Mahdollisuus kysyä ja keskustella suullisesti tai jopa kasvokkain on tärkeää varsinkin silloin, kun on kysymys vaikeista ja monisyisistä asioista. Siten kaikkien viranomaisten tulisi miettiä sitä, miten tämä mahdollisuus tarjotaan ja miten viranomaisen tavoittaisi helpommin kuin nykyisin usein on laita. Selkeällä virkakielellä päästään toivottavasti sellaiseen tilaan, että kysymysten tarve vähenee eikä monenkaan tekstin äärellä tarvitse ihmetellä, mitä ne tarkoittavat. Silti suullinen vuorovaikutus on toisinaan tarpeen, jotta asiat selviävät joutuisammin.

Kielellä on merkitystä

Kun virkakielityöryhmä luovuttaa toimintaohjelman opetusministerille tammikuun lopulla 2014, se toivoo, että maan ylin johto, kaikki hallinnonalat, kaikki virastot ja jokainen yksittäinen työntekijä näkisivät kielen osana työtään, ei sellaisena, joka kuuluu vain kielenhuoltajille tai kielen ammattilaisille. Viranomaistyö on työtä kielellä, eikä asioiden hoitoa voi erottaa kielenkäytöstä. Kun ihminen saa tolkkua viranomaisen tekemistä päätöksistä, kun viranomaisessa työskentelevä tuntee, että hänen sanomansa on mennyt kirjallisesti tai suullisesti perille, ei kummankaan tarvitse keskittyä epäselvien tekstien puimiseen. Kielellä ‒ myös virkakielellä ‒ on merkitystä joka ainoassa tilanteessa; kieli voi kahlita, mutta parhaimmillaan se myös vapauttaa.

¹http://www.minedu.fi/OPM/Tiedotteet/2013/02/virkakieli.html