Palkkahallinnon sanasto: esimerkki yhteisen sopimisen ja säädösmääritelmien merkityksestä

Katri Seppälä

Työ- ja elinkeinoministeriö ja Sanastokeskus TSK käynnistivät vuonna 2013 sanastotyön osana SADe-ohjelman Yrityksen palvelukokonaisuus -hanketta. Sanastotyö oli osa palkkahallinnon yhteentoimivuuden intressiryhmän työtä, ja siinä sosiaaliturvan kuten sairaus- ja tapaturmavakuuttamisen sekä työttömyys- ja eläketurvan ja työnantajien edustajat selvittivät toiminnalleen yhteisten käsitteiden sisältöä. Kansallisen Tulorekisterin kehityksen käynnistyttyä vuoden 2016 alussa sanastotyötä jatkettiin tulorekisterityön yhteydessä, ja loppuvuodesta valmistuu sanaston ensimmäinen versio.

Sanaston tavoitteena on helpottaa palkkahallinnon ammattilaisten arkea. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi sanastoa voidaan hyödyntää kahdella eri tasolla. Tulorekisterin tietosisällön pohjana käytettynä sanasto mahdollistaa sen, että tulevaisuudessa palkkahallinnon järjestelmät on mahdollista sovittaa yhteen Tulorekisterin kanssa niin, että tiedonsiirto on varmaa ja joustavaa. Tämä on mahdollista, koska määrittelemällä käsitteet eri asiantuntijatahojen yhteistyönä on varmistettu, että kaikki voivat käyttää termejä yhteisesti sovituissa merkityksissä. Toisaalta antaessaan tietoa palkkahallinnon keskeisistä käsitteistä sanasto tukee käsitteisiin tutustumista ja termien yhtenäistä käyttöä, mikä sujuvoittaa viestintää.

Yksi palkkahallinnon sanastotyön aloittamisen syistä oli tieto siitä, että palkkahallinnon keskeisimpien käsitteiden käyttö eri hallinnonalojen säädöksissä on epäyhtenäistä. Ongelmallisin käsite lienee palkka, jonka rooli palkkahallinnon sanastossa on luonnollisesti keskeinen. Käsitteeseen liittyy sekä termi- että määrittelyongelmia. Ei ole itsestään selvää, onko palkka-termillä synonyymeja ja käsitteen sisällöstä on vaikeaa sopia säädöksissä esiintyvien erojen vuoksi. Esimerkiksi Verohallinnolle ja Kelalle palkka ei tarkoita samaa asiaa, koska palkka on Verohallinnon toimintaa säätelevien säädösten näkökulmasta laajempi käsite kuin sosiaaliturvalainsäädännön mukaan.

Jälkikäteen tehtävällä sanastotyöllä ei voida suoraan poistaa säädösten eroja, eikä Palkkahallinnon sanastokaan siis poista palkka-käsitteeseen liittyvää ongelmaa. Työ ei kuitenkaan ole ollut turhaa niidenkään käsitteiden osalta, joihin liittyy ongelmia. Silloin kun em. eroja ei voida poistaa, ne on tärkeää nostaa esiin. Yhtäältä, jotta eroihin osataan kiinnittää huomiota ja niihin voidaan puuttua säädöksiä muokattaessa ja toisaalta, jotta vastaavien ongelmien syntyä voidaan jatkossa ennaltaehkäistä.

Viime aikoina julkisen hallinnon kestävää kehittämistä tukeva tietojärjestelmien semanttisen yhteentoimivuuden tavoite on nostanut säädöskäsitteiden käytön uudella tavalla erityisasemaan. Vaikka uudet digitalisaatiohankkeet eivät ole vielä ehtineet pitkälle, jo nyt on huomattu, että säädöksissä esiintyvät epäyhtenäiset määritelmät voivat vaikeuttaa tietojärjestelmien yhteentoimivuuttta. Vaikka Lainkirjoittajan oppaassa on neuvottu, että säädöksissä määritelmiä tulee käyttää harkitusti vain muuhun kuin yleiskieleen kuuluvien, vaikeasti ymmärrettävien käsitteiden kuvaamiseen, eikä yleiskielen sanoja pidä käyttää muussa kuin yleiskielen merkityksessä, ohjeen noudattaminen ei aina ole helppoa, koska yleis- ja erikoiskielten raja ei ole yksiselitteinen. Tiedonsiirto järjestelmien välillä saattaa nostaa uudella tavalla merkitykselliseksi myös sellaisia käsitteitä, joiden voisi ajatella olevan kaikille tuttuja. Kun säädöksissä säädetään esimerkiksi viranomaisten ylläpitämistä rekistereistä, pitäisi ottaa huomioon, että yleiskielen tiedot käsitteistä kuten nimi eivät välttämättä riitäkään. Jotta voidaan varmistaa tietojen tarpeellinen tarkkuustaso, saattaa olla tarpeen ottaa huomioon esimerkiksi erilaiset nimityypit (organisaation nimi, henkilönnimi, etunimi, sukunimi, kutsumanimi, matronyymi ja patronyymi), joista kaikki eivät ole suomen kielelle tyypillisiä. Kun tavoitteena on useamman järjestelmän yhteentoimivuus, käsitteitä ei myöskään saa määritellä vain yhden rekisterin näkökulmasta. Koska uudet rekisterit voivat tuoda yhteen myös sellaisia käsitteitä, jotka on aiemmin mielletty vain yhteen tiettyyn erikoisalaan kuuluviksi, olennaisia huomioon otettavia yhteyksiä syntyy lisää. Siksi ongelmatilanteiden ennaltaehkäisemiseksi ja työn säästämiseksi olisi suositeltavaa hyödyntää yhteisiä määritelmiä, vaikka konkreettista yhteiskäyttöä ei vielä olisikaan tiedossa.

Yhteensovittamistarvetta ei pidä kuitenkaan ymmärtää niin, että samalla käsitevalikoimalla pitäisi pärjätä kaikissa säädöksissä. Yhtenäinen määrittely ja termin käyttö ratkaisee ongelman silloin, kun käsitteen olennainen sisältö on yhteisesti hyväksyttävissä. Näissä tapauksissa tulee käyttää yhtenevää määritelmää ja samaa suositettavaa termiä. Toisaalta jos käsite ei ole sama, ero tulee tuoda esiin selvästi sekä määrittelyssä että termivalinnalla (saman termin käyttö useissa merkityksissä ei siis ole suositeltavaa). Jos termiä valittaessa tai määritelmää laadittaessa ei oteta huomioon muita (toisten alojen) säädöksiä, ei voida varmistua termien ymmärrettävyydestä silloin, kun niitä käytetään säädösten ulkopuolella. Varmistaminen on kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty. Jotta yhteentoimivuuden edellyttämät tarkistukset olisivat käytännössä mahdollisia, säädösten laadintaa pitäisi tukea kehittämällä mahdollisuuksia hyödyntää olemassa olevia säädöksiä nykyistä monipuolisemmin. Tällaista on jo suunniteltukin esimerkiksi Aalto-yliopiston Semanttinen Finlex -hankkeessa.

Julkisen hallinnon tietojärjestelmien semanttisen yhteentoimivuuden tueksi tarvitaan siis kattavaa käsiteanalyysin ammattilaisten, kohdealan asiantuntijoiden, tietojärjestelmäkehittäjien ja säädösten laatijoiden yhteistyötä. Maailma ei tule valmiiksi kerralla, mutta pieninkin askelin voidaan päästä eteenpäin, siitä Palkkahallinnon sanasto on yksi esimerkki. Työ aloitettiin hyvissä ajoin, joten alustavia tuloksia oli käytettävissä jo Tulorekisteri-hankkeen käynnistyessä. Työn edetessä asiantuntijat pääsivät tutustumaan toistensa näkökulmiin, mikä mahdollisti kompromissien tekemisen yhteisen edun saavuttamiseksi. Pian julkaistava sanasto sisältää suomenkieliset tiedot noin 340 käsitteestä, joiden sisällöt selvitetään määritelmien ja niitä täydentävien huomautusten avulla ja termeistä annetaan suomenkieliset suositukset. Termisuosituksissa on pyritty vähentämään alalla käytetyn termistön kirjoa ja edistämään sisällöltään samankaltaisten käsitteiden nimeämistä yhtenevällä tavalla. Käsitekokonaisuuksien hahmottamisen tueksi suurin osa sanaston käsitteistä on esitetty myös UML-pohjaisten käsitejärjestelmäkaavioiden avulla.