Käsitetyö osana Valtionavustustoiminnan kehittäminen ja digitalisointi -hanketta

Satu Lindberg & Mari Suhonen

Valtionavustuksia jakaa yli 90 viranomaista tai muuta toimivaltaista toimijaa. Yhdessä nämä toimijat jakavat valtionavustuksia vuosittain noin neljä miljardia euroa, josta noin yksi miljardi on rahapelituottoja.

Valtionavustustoiminnan kehittäminen ja digitalisointi -hanke asetettiin valtiovarainministeriössä 11.3.2019. Ennen hankkeen asettamista valtionavustustoiminnan tilaa selvitettiin erilaisissa selvityksissä. Selvityksissä havaittiin, että yhtenäisen tiedon saaminen esimerkiksi siitä, millaisille toimijoille valtionavustuksia oli myönnetty tai millaisia vaikutuksia avustuksilla oli saatu aikaan, on nykytilanteessa hankalaa. Osa hankaluudesta selittyy valtionapuviranomaisten tai toimivaltaisten toimijoiden erilaisilla toimintatavoilla ja käsittelyjärjestelmiin tallennettujen tietojen kirjavuudella, mutta myös sillä, miten kukin toimija sanoittaa toimintansa. Huomattiin, että valtionavustustoiminnassa on puhetta samasta asiasta erilaisin käsittein ja termein. Valtionavustustoiminnan sanaston luominen alkoi opetus- ja kulttuuriministeriössä jo ennen varsinaisen hankkeen asettamista osana esiselvityksen suositusten perusteella aloitettuja valmistelutehtäviä.

Hankkeen tavoitteena on toteuttaa kaikkia kehitysprojekteja yhteiskehittämisen keinoin. Näin saadaan kuuluviin sekä tulevan toimintamallin uudistuksen toteuttajien että järjestelmän käyttäjien ääni ja voidaan sitouttaa heidät osaksi yhteistä muutosta. Käsitetyö on koko työskentelyn ajan saanut merkittävää tukea Sanastokeskuksen ja CSC Tieteen tietotekniikan keskuksen asiantuntijoilta. Käsitetyön tueksi kootussa työryhmässä on edustettuina niin valtionavustusten myöntäjiä kuin saajiakin. Työryhmä aloitti toimintansa keväällä 2018 ja sai heti työskentelynsä aluksi perehdytyksen terminologisen käsitetyön menetelmään ja käsitteisiin. Työryhmään myöhemmin mukaan tulleille on järjestetty samanlainen perehdytys. Jokaisella työryhmän jäsenellä on kulloisestakin käsiteltävästä sanaston kokonaisuudesta riippuen ollut mahdollisuus päättää, osallistuvatko he työpajaan itse vai etsivätkö organisaatiostaan kyseisen kokonaisuuden asiantuntijan osallistumaan. Järjestely on toiminut hyvin, ja samalla tieto sanastosta ja sen sisällöistä on voinut saavuttaa uusia käyttäjäryhmiä.

Hankkeen projektien ja käsitetyön yhteys

Sanasto ja sen jalkauttaminen käytäntöön koskevat koko hanketta ja kaikkien sen projektien ja henkilöiden tehtäviä. Tässä artikkelissa tarkastellaan kolmen osa-alueen projekteja: toiminnan muutosta, lakiuudistusta ja tietojärjestelmäkehitystä.

Sanaston kokonaisuudet heijastelevat niitä tarpeita, joita hankkeen projekteilla on oman kokonaisuutensa määrittelyssä. Käyttämällä kokonaisuuksien määrittelyn valmistelussa hankkeen eri projektien asiantuntijoita, on voitu varmistaa, että sanasto tukee hankkeen toisaalla edistämiä muutoksia. Sanaston valmistelussa on huomioitu hankkeen kehitysvaiheiden tarpeet niin, että asiakokonaisuuksien käsittelyjärjestys on saatu vastaamaan kulloisiakin tarpeita. Sanastoon on valittu ne käsitteet, jotka tukevat hankkeen etenemistä.

Tulevien järjestelmien määrittelyssä ja toteutuksessa huomioidaan suomenkielinen sanasto ja sen ruotsin- ja englanninkieliset käännökset. Järjestelmän tietomalli on saanut sanastossa luoduista käsitteistä ja käsitekaavioista tukea esimerkiksi vaikuttavuuden viitekehyksen luomiseen. Sanaston mukaiset erikieliset käsitteet tullaan huomioimaan järjestelmän näkymissä ja järjestelmän käyttöä ohjeistavissa teksteissä.

Sanaston ei ole tarkoitus toimia valtionavustustoiminnan manuaalina tai prosessikuvauksena. Esimerkiksi talouden käsitteiden kuvauksilla pyritään tukemaan niitä valtionavustustoimijoita, joilla ei ole mahdollisuutta käyttää talouden asiantuntijoita hakemusten ja raporttien kirjoittamisessa.

Toiminnan muutos

Hankkeessa toteutettavan valtionavustustoiminnan muutoksen ytimessä on valtionavustusten vaikuttavuus- ja tuloksellisuustietojen järjestelmällinen kerääminen ja niiden käyttö valtionavustustoiminnan kehittämisessä. Eräs hankkeen tavoite on, että valtionavustustoimintaa voidaan määritellä verkostomaisesti yhteistyössä myöntäjien ja hakijoiden kesken. Uusi toimintatapa sekä yhdenmukaistaa valtionavustusten hakemisen, myöntämisen ja käytön valvonnan toimintatavat, joissa on toimijakohtaisia eroja, että vahvistaa yhteistyötä.

Toiminnan muutoksen uudistamiseen kuuluu myös valtionavustustoiminnan taloushallinnon ja raportoinnin yhtenäistäminen. Tavoitteena on vahvistaa talouteen liittyvän vertailtavan tiedon hyödyntämistä ja minimoida olemassa olevan lainsäädännön tulkintaeroavaisuuksia. Tarkoitus on myös määritellä päätöksenteon ja valtionavustuksen käytön kannalta riittävä taloustieto ja yhdistää käytäntöjä niin, etteivät hakijat joudu viranomais- tai hakukohtaisesti antamaan erilaisia taloustietoja toiminnastaan.

Sanastoon valitut toiminnan kohteita, vaikuttavuutta ja arviointia sekä talouden suunnittelua ja raportointia ja taloudellista tilaa käsittelevät käsitekokonaisuudet liittyvät vahvasti tämän kehitysprojektin sisältöihin. On ehdottoman tarpeellista luoda sellainen käsitteistö, jonka avulla voidaan saman sisältöisesti määritellä esimerkiksi valtionavustustoiminnan tavoitteita, tuotoksia, vaikutuksia ja vaikuttavuutta. Tätä vaikuttavuuden viitekehysmallin käsitteistöä on luotu yhdessä hankkeessa toimivien asiantuntijoiden kanssa. Lisäksi valmistelussa on otettu huomioon esimerkiksi Sitrassa tehty vaikutusten mallintamistyö ja pyritty yhteistyöllä varmistamaan sitä, ettei sanaston avulla hankkeessa luotu ajattelu valtionavustustoiminnan vaikuttavuuden osoittamisesta ole ristiriidassa muiden toimijoiden määritelmien kanssa.

Lakiuudistus

Hankkeessa toteutettiin valtionavustustoimintaa koskevan eri hallinnonalojen sektorilainsäädännön selvitys vuosina 2019–2020. Käsitetyöpajoista nousseita kysymyksiä saatiin selvitystä johtaneen lainsäädäntöjaoston selvitettäväksi työn aikana. Jaosto myös esitti käsitteitä sanastoon määriteltäväksi. Monet sanaston käsitteet on määritelty laeissa, mutta määrittelyissä on epäjohdonmukaisuutta ja eroavaisuuksia. Lainsäädännössä ei kaikilta osin selkeästi käy ilmi, milloin laissa säännellyssä rahoitusmuodossa on kyse valtionavustuksesta tai jostakin muusta valtion rahoitusmuodosta, kuten lakisääteisestä korvauksesta. Hankkeen tavoitteena on, että sanasto tulee käyttöön myös lainsäädännön työkaluna niin, että jatkossa käsitteiden vaihtelu ei olisi merkittävää. Parhaillaan uudistettavana olevan valtionavustuslain muutoksia tullaan lain valmisteluvaiheessa tarkastelemaan valtionavustustoiminnan sanastoa vasten.

Tietojärjestelmäkehitys

Valtionavustusten hakemisen, valtionavustusasian valmistelun, päättämisen ja muiden valtionavustusprosessin vaiheiden tukemiseen sekä niihin liittyvien tietojen hallintaan käytetään nykyään noin kahtakymmentä erilaista tietojärjestelmää. Osa valtionapuviranomaisista ei käytä valtionavustusten käsittelyssä mitään tietojärjestelmiä. Hankkeessa luodaan valtionavustuksille yksi yhteinen käsittelyjärjestelmä, jonka käyttäjiksi valtionapuviranomaiset ja muut toimivaltaiset toimijat tulevat vähitellen tulevien vuosien aikana. Käsittelyjärjestelmän lisäksi luodaan palvelut Haeavustuksia.fi ja Tutkiavustuksia.fi, joissa voi tutustua valtionavustushakuihin, hakea avustuksia ja raportoida niiden käyttöä sekä tutkia avustuksiin liittyviä tietoja ja tarkastella avustusten vaikuttavuutta. Järjestelmät tukevat uutta toimintamallia, jossa toiminta kiinnitetään valtionavustustoiminnan strategioihin, vaikuttavuuden mittaaminen muuttuu pysyväksi toiminnaksi ja valtionavustusten hakijoiden ja myöntäjien yhteistyö mahdollistuu uudella tavalla.

Valtionavustustoiminnan sanaston käsitteitä

Erikoisalan kieli ei ole staattista, ikuisesti samana pysyvää. Onhan valtionavustustoiminnan kehitystyökin osoitus siitä, että toimintaa ja sen käsitteitä on syytä ajoittain tarkastella perin pohjin. Valtionavustustoiminnan käsitetyö on ensimmäinen yritys koota ja kuvata aihepiirin keskeiset käsitteet systemaattisesti. Kun pohjatyö on kertaalleen tehty, sanaston jatkokehitys ja ylläpito on systemaattisen rakenteen avulla helpompaa.

Valtionavustustoimintaan liittyy useita keskenään erilaisia toimijoita ja rahoituksen kohteita, ja näihin liittyvä toiminta ja kielenkäyttö ovat muodostuneet aikojen saatossa erilaisiksi. Sanastoa laativan työryhmän jäsenet ovat valmiita ottamaan uusia, yhtenäisiä suosituksia käyttöön. Se helpottaa työtä valtavasti. Silti käsitteisiin liittyvien käsitysten ja työskentelykäytäntöjen avaaminen, menneisyydestä periytyvän termienkäytön ymmärtäminen ja valtionavustustoiminnan kehitystyön myötä tulevaisuudessakin käyttökelpoisten suositusten antaminen on osoittautunut haastavaksi tehtäväksi. Esittelemme tässä muutamia valtionavustus-käsitteen määritelmän laatimisen ja apuraha-termin haasteita.

Rahoitusta, tukea vai tuenluonteista?

Erikoisalan keskeisin käsite on usein vaikein, koska se on muotoutunut alan käytössä sisällöltään epämääräisimmäksi, eikä valtionavustus ole poikkeus. Valtionavustuksista säätävä yleislaki on valtionavustuslaki (688/2001). Lisäksi valtionavustuksista säädetään useissa erityislaeissa. Kun kyseessä on lakiin perustuva käsite, laki on itsestään selvästi se lähde, josta käsitteen määrittelyssä lähdetään liikkeelle. Eri aikoina ja erilaisiin tarpeisiin säädettäviä lakeja harvemmin kirjoitetaan käsitteiden määrittelyn osalta johdonmukaisiksi saatikka eri lakien ja lakien ulkopuolella muodostettavien käsitteiden kuvauksia keskenään systemaattisiksi. Siksi tarvitaan käsitteitä yhteen kokoavaa terminologista käsitetyötä ja siksi käsiteanalyysissa lain määritelmää yleensä muokataan, jotta käsitteen kuvaus on mahdollisimman informatiivinen lain ulkopuolella.

Valtionavustuslaki määrittelee valtionavustuksen 1. §:ssä näin: ”Valtionavustuksella tarkoitetaan tässä laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi.” Myöhemmin 4. §:ssä määritellään julkinen tuki, jolla tarkoitetaan ”valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön taikka julkisoikeudellisen laitoksen tai säätiön antamaa tai sen varoista maksettavaa avustusta, lainaa ja muuta rahoitusta, korkotukea, takausta, maksuhelpotusta ja muuta näihin rinnastettavaa taloudellista etuutta sekä Euroopan yhteisön tai muista Euroopan unionin varoista myönnettävää tukea verojärjestelmän kautta annettavaa tukea lukuun ottamatta”. Ja 6. §:ssä todetaan, että ”Valtionavustus ei saa yhdessä muiden julkisten tukien kanssa ylittää Euroopan yhteisön tai Suomen lainsäädännössä säädettyä valtionavustuksen tai muun julkisen tuen enimmäismäärää”.

Terminologisen käsiteanalyysin tärkeimpiä kysymyksiä on: mikä on määriteltävän käsitteen lähin hierarkkinen yläkäsite? Valtionavustuslaista on jo löydettävissä kolme mahdollista yläkäsitettä: rahoitus, tuenluonteinen rahoitus tai julkinen tuki. Niissä näyttää olevan keskenään ristiriitaa: rahoitus ja tuki ovat on selkeitä, mutta mitä tarkoittaa tuenluonteinen rahoitus?

Seuraava käsiteanalyysin kysymys kuuluu: miten määriteltävä käsite eroaa sen vieruskäsitteistä, eli niistä käsitteistä, joilla on sama yläkäsite? Koska valtionavustustoiminnan käsitetyön rajauksessa muut julkiset tuet tai muut rahoituksen lajit kuin valtionavustus jätettiin ensimmäistä julkaisua tehtäessä käsittelyn ulkopuolelle, tarkka käsiteanalyysi julkisen tuen ja (tuenluonteisen) rahoituksen erojen selvittämiseksi ei ollut tässä työssä mahdollista. Kysymys nostettiin työpajassa pöydälle vielä kerran tätä artikkelia kirjoitettaessa, koska sanastoon luonnosteltiin uusi rahoituskäsitteitä. Keskustelun perusteella päädyttiin vaihtamaan yläkäsite harkinnanvarainen julkinen rahallinen tuki käsitteeksi harkinnanvarainen julkinen rahoitus. Pohdinnoissa todettiin, että valtionavustus on sekä rahoitusta että julkista tukea, ja käytännössä yläkäsite valitaan sen mukaan, mihin rahoituksen tai tuen muotoihin valtionavustusta pitää verrata. Valtionavustuksen hakijan näkökulmasta rahoitus on olennaisempi käsite, koska tämä hakee nimenomaan rahoitusta toimintaansa tai hankkeeseensa. Sen sijaan valtionapuviranomaisen näkökulmasta on tarpeen tarkastella valtionavustusta myös julkisena tukena, koska valtionavustuksen myöntämiseen vaikuttavat hakijan saamat muut julkiset tuet.

Valtionavustuksen määritelmä vuoden 2020 lopussa on tällainen:

harkinnanvarainen julkinen rahoitus, joka myönnetään valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista muulle kuin valtion virastolle tai laitokselle ilman välitöntä vastiketta

Toivottavasti julkisten tukien ja julkisen rahoituksen käsitteistöä selvitetään jatkossa myös laajempana kokonaisuutena, jotta käsitteiden ja termien käyttöä saadaan yhtenäistettyä ja selkeytettyä.

Yksityishenkilön valtionavustus vai apuraha?

Mikä on valtionavustuksen ja apurahan suhde? Tämän kysymyksen selvittely oli erityisen monimutkainen prosessi, jossa päädyttiin jälleen siihen, ettei valtionavustuslain muotoilua voida sellaisenaan käyttää määritelmien ja termisuositusten antamiseen.

Valtionavustuslaissa apuraha-termi esiintyy 5. §:ssä, jossa kerrotaan valtionavustuslajeista. Näitä ovat yleisavustus ja erityisavustus, ja erityisavustuksia on erilaisia. Apuraha mainitaan yhtenä sellaisen erityisavustuksen lajina, joka myönnetään hakijan henkilökohtaiseen käyttöön tai hankkeeseen. Henkilökohtaiseen käyttöön voidaan saman lainkohdan mukaan myöntää myös stipendi tai avustus.

Käsitetyössä pyrittiin aluksi yksinkertaistamaan ja selkeyttämään käsitteistöä niin, että tarjottiin uutena näkökulmana valtionavustusten jakoa toisaalta valtionavustuksen tarkoituksen mukaan yleisavustuksiin ja erityisavustuksiin ja tämän rinnalla valtionavustuksen saajatyypin mukaan yhteisön valtionavustuksiin ja yksityishenkilön valtionavustuksiin. Tällöin apuraha mainittiin esimerkkinä siitä, että näitä yksityishenkilön valtionavustuksia voidaan nimetä apurahoiksi, kuten vakiintuneissa nimityksissä matka-apuraha tai kohdeapuraha. Apuraha-sanaa ei haluttu suosittaa henkilöille myönnettävästä valtionavustuksesta käytettävästä termistä, koska valtionavustustoiminnan ulkopuolella apuraha-sana ei viittaa ainoastaan henkilöille myönnettävään rahoitukseen, vaan esimerkiksi säätiö voi myöntää apurahaa myös yhteisölle. Toinen syy apuraha-sanan korvaamiseen täsmällisemmällä termillä on se, että se ei vihjaa kyseessä olevan nimenomaan valtionavustus eikä mikä tahansa rahoitus. Siksi apuraha-termin käyttö tuntuu toisaalta liian väljältä ja toisaalta liian rajoittuneelta henkilöille myönnettävän valtionavustuksen nimitykseksi.

Vaikka näistä näkökulmista tarkasteltuna ehdotus yhteisön ja yksityishenkilön valtionavusta oli looginen, siihen sisältyi ylitsepääsemättömiä ongelmia sekä juridisen käsitteistön että valtionavustustoiminnan kielenkäytön näkökulmasta. Apuraha-termiä käytetään vakiintuneesti useissa erityislaeissa, kuten valtion taiteilija-apurahoista annetussa laissa. Termin muuttaminen yksityishenkilön valtionavustukseksi ei tuntunut näiden lakien soveltajista luontevalta heidän viestinnässään apurahan saajien kanssa eikä vaikuttanut todennäköiseltä, että yksityishenkilön valtionavustus olisi päätynyt todelliseen kielenkäyttöön. Toisaalta yksityishenkilön ja yhteisön käsitteet oli esitetty väärin juridisesta näkökulmasta – niillä ei voi korvata täsmällisiä ilmauksia oikeushenkilö ja luonnollinen henkilö.

Käsitetyössä päädyttiin lopulta esittämään valtionavustus ja apuraha osittaissynonyymeinä. Sanastossa kerrotaan, että apuraha-termiä käytetään säädöksissä ja sillä viitataan nimenomaan luonnollisten henkilöiden valtionavustuksiin. Termien käyttöyhteydet kuvataan sekä lyhyesti termisuosituksen yhteydessä että pidemmin käsitteen huomautuksessa:

valtionavustus; apuraha (säädöksissä, luonnollisten henkilöiden valtionavustuksista)

Apuraha-termi on vakiintunut käyttöön erityisesti sellaisista valtionavustuksista, joita myönnetään luonnollisille henkilöille kulttuurin, urheilun tai tieteen alalla (esimerkiksi matka-apuraha, kohdeapuraha, tutkimusapuraha, urheilija-apuraha ja työskentelyapuraha). Apuraha-termi on tällöin yleensä peräisin säädöksestä. Valtionavustustoiminnan ulkopuolella apuraha-termillä voidaan viitata muunkinlaisiin avustuksiin.

Sanaston julkaiseminen ja käyttöönotto

Valtionavustustoiminnan sanasto on ollut lausuttavana ja kommentoitavana kolme kertaa. Kiinnostus ja lausunnoissa näkynyt lausujien paneutuminen aiheeseen on ollut ihailtavaa. Kevään 2021 aikana tullaan järjestämään vielä kaksi lausuntokierrosta sanaston parhaillaan valmisteilla olevista osista. Eräänlaisena sanaston yhteiskehittämisen muotona voitaneen pitää sitäkin, että hankkeessa on sitouduttu puhumaan ja kirjoittamaan sanaston mukaisesti. Myös hankkeen sidosryhmät ovat havainneet sanastotyön tärkeyden, ja hanke on saanut jo kiitosta käsitteistön yhtenäistämistyöstä useassa eri yhteydessä. Hanke tukee sanaston käyttöönottoa ja suosittelee vahvasti sanastonmukaisen käsitteistön ja käännösten käyttöä kaikessa valtionavustustoiminnassa. Sanasto julkaistaan useissa eri julkaisukanavissa, ja sanastoa päivitetään ja täydennetään uusilla käsitteillä. Sanasto on yksi hankkeen keskeisistä lopputuloksista ja uudistuksen toteuttamisen työkaluista. Sanaston ylläpito ja jatkuva kehittäminen varmistetaan valtiovarainministeriön ja tietojärjestelmäpalveluista palveluntuottajana vastaavan Valtiokonttorin yhteistyönä.

Valtionavustustoiminnan sanaston tavoitteena on esittää käsitteet mahdollisuuksien mukaan niin, että ne ovat käyttökelpoisia paitsi valtionavustustoiminnassa myös julkisessa hallinnossa ja esimerkiksi valtionavustuksen hakijoina olevien organisaatioiden toiminnan suunnittelussa ja arvioinnissa yleisesti. Jotta sanasto saadaan mahdollisimman laajaan käyttöön, se liitetään myös Yhteentoimivuusalustan sanastojen kokonaisuuteen.

Julkisen hallinnon käsitetyötä on tehty viime vuosina yhä enemmän, mutta silti monelta yleiseltä ja yhteiseltä hallinnon käsitteeltä puuttuu yhdessä sovittu määritelmä ja termisuositus. Toisaalta aiemmassa tai toisen erikoisalan sanastotyössä laadittu käsitekuvaus ole välttämättä ole toimiva sellaisenaan. Kun käsitteitä tarkastellaan uudessa kokonaisuudessa ja uuden aihealueen osana, niistä paljastuu uusia puolia. Oman sanaston rajausta yleisempien käsitteiden selvittely turhauttaa ja samojen käsitteiden tarkastelu useissa samaan aikaan käynnissä olevissa käsitetöissä on vaivalloista. Se ei kuitenkaan ole turhaa. Se on välttämätöntä.

Lisätietoja