Elintarvikevalvonnan sanasto – yhteisymmärrystä valvontaviranomaisten rajapinnalle

Mari Suhonen

Vuonna 2004 ympäristöterveydenhuollon viranomaiset aloittivat alan valvonnassa tarvittavan tiedon keruuseen liittyvän kehitystyön. Työn esiselvitysvaiheessa todettiin, ettei ympäristöterveydenhuollon lainsäädännössä käytetty termistö ole yhdenmukaista. Eri säädöksissä esiintyy toisistaan poikkeavia, samaa tarkoittavia termejä, ja toisaalta myös sama termi voidaan ymmärtää eri säädöksissä eri tavoin.

Ympäristöterveydenhuollon tiedonkeruun kehitys muotoutui suunnitteluvaiheen jälkeen elintarviketurvallisuusvirasto Eviran hallinnoimaksi KUTI-hankkeeksi ja terveydensuojelu-, kemikaali-, tuoteturvallisuus- ja tupakkavalvonnan yhteiseksi YHTI-hankkeeksi. Molempiin hankkeisiin on päädytty sisällyttämään sanastotyötä, jota Sanastokeskus TSK on ollut tekemässä toistaiseksi kolmena eri sanastoprojektina.

KUTI-hankkeen ensimmäinen sanasto Elintarvikelain mukaisten rekisterien sanasto – valvontakohteet (KUTI 1) valmistui vuoden 2008 alussa, ja saman vuoden lopussa aloitettiin valvontatietoja käsittelevän KUTI 2A -sanaston laatiminen. KUTI-sanastot yhdistetään Eviran ohjeeksi Elintarvikevalvonnan sanasto – ohje valvontakohteisiin ja valvontatietoihin liittyvien termien käytöstä, joka julkaistaan keväällä 2010 Eviran verkkosivustolla sekä Sanastokeskus TSK:n TEPA-termipankissa. YHTI-hankkeen Ympäristöterveydenhuollon valvontakohderekisterien sanasto – Valvontakohteet (YHTI 1) valmistui vuoden 2009 lopussa, ja se on jo julkaistu Sanastokeskuksen sivustolla ja julkaistaan lähiaikoina myös TEPAssa.

Elintarvikevalvonnan tiedonkeruun kehittämisen tavoitteet ja osapuolet

KUTI-hankkeen tavoitteena on automatisoida ympäristöterveydenhuollon valvontaviranomaisten tiedonkeruu kohdetietojärjestelmän ja valtakunnallisen valvontatietojärjestelmän avulla. Tietojärjestelmillä pyritään joustavaan ja helppokäyttöiseen sähköiseen tiedonkeruuseen, jonka tuloksena tiedot ovat yhteiskäyttöisiä asianomaisten viranomaisten välillä. Tieto on tarkoitus tallentaa tietojärjestelmään siellä, missä se tuotetaankin – eli esimerkiksi kuntien terveystarkastajat tallentavat valvontakohteiden tarkastuksissa tekemänsä havainnot valtakunnalliseen valvontatietojärjestelmään, josta Evira voi tarkastella tehtyjä tarkastuksia kokonaisuutena. Valvontaviranomaiset kirjaavat toimijan, esimerkiksi tietyn elintarvikealan yrittäjän, tiedot tietojärjestelmään vain kerran, ja muut kyseisiä tietoja tarvitsevat ja niihin oikeutetut viranomaiset pääsevät käyttämään samoja tietoja. Näin pyritään helpottamaan viranomaisten työtä ja varmistamaan tietojen oikeellisuus.

Elintarvikevalvonnan tiedonkeruuseen osallistuu lukuisia osapuolia. Euroopan yhteisöjen komissio kerää tietoa jäsenmaiden valvontatoimista. Suomessa elintarvikevalvonta kuuluu maa- ja metsätalousministeriön (MMM) hallinnonalaan. Toisaalta elintarvikevalvonta on osa ympäristöterveydenhuoltoa, jonka ohjaus jakautuu kolmen hallinnonalan kesken, joita ovat MMM:n lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö sekä työ- ja elinkeinoministeriö. Evira seuraa, että kunnat toteuttavat elintarvikevalvontaa vaatimusten mukaisesti ja suunnitellusti ja dokumentoivat valvontaansa. Kunnat valvovat yrityksiä ja niiden toimintaa sekä yritysten tekemää omavalvontaa. Yritykset puolestaan toteuttavat omavalvontasuunnitelmaansa ja tuottavat yksityiskohtaista tietoa toiminnastaan. Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus Tike mallintaa ympäristöterveydenhuollon tiedonkeruuseen tarvittavia tietojärjestelmiä, ja kuntien tiedonkeruujärjestelmiä toimittavat yritykset päivittävät omat tietojärjestelmänsä vastaamaan tätä mallia.

Elintarvikevalvontaa säädellään sekä EU:n että valtakunnallisella tasolla. Tiedonkeruun suunnittelussa ja siihen liittyvässä sanastotyössä onkin ollut tarpeen perehtyä huolellisesti elintarvikevalvontaa sääteleviin EU:n säädöksiin sekä Suomen elintarvikelakiin ja muihin elintarvikevalvontaan säädöksiin, jotta kaikki viranomaisten tarvitsemat tiedot todella päätyvät tietojärjestelmiin.

Elintarvikevalvonnan sanastotyön haasteita

Elintarvikevalvonnan sanasto on tarkoitettu ennen kaikkea elintarvikevalvontaviranomaisille valvonnan käsitteiden yhtenäistämiseksi. Sanaston tarkoituksena ei ole siksi ohjeistaa suoraan elintarvikevalvontaa vaan selkeyttää ja yhtenäistää termien käyttöä yksiselitteisten määritelmien sekä termien käyttöä koskevien suositusten avulla. Sanastossa annetut määritelmät voivat poiketa muodoltaan elintarvikelainsäädännössä käytetyistä määritelmistä, mutta eivät sisällöltään ole ristiriidassa lainsäädännön määritelmien kanssa.

KUTI 2A -sanastossa paneuduttiin valvontatietoihin ja erityisesti tarkastuksiin. Sanaston rajaus oli haastavaa, koska tietojärjestelmän määrittelytyötä tehtiin samaan aikaan, eivätkä valvontatietojärjestelmän kannalta olennaiset käsitteet olleet työryhmälle heti selviä. Sanaston käsitevalikoima muuttuikin paljon sanastotyön edetessä, ja lopulta tärkeimmiksi käsitteiksi muodostuivat yleiset valvontatietoihin ja viranomaisten elintarvikevalvontaan liittyvät käsitteet, tarkastukset sekä säännösten noudattamatta jättämisestä seuraavat valvontatoimenpiteet ja elintarvikemääräysten vastaisen toiminnan syyt.

Evirassa termien käytön haasteeksi on koettu muun muassa lainsäädännön kirjavuus. EU:n säädökset ja niiden suomenkieliset käännökset eivät aina tunnu istuvan Suomen oloihin. Toisaalta Eviran valvonnan kehittämisyksikön johtaja Ulla Poutiainen-Lindfors ihmetteli Sanastokeskuksen 35-vuotisjuhlissa pitämässään esitelmässä, miksi suomesta tuntuvat sanat loppuvan kesken EU:n säädösten kohdalla. Olisiko eurooppalainen hallintokulttuuri kehittyneempää kuin suomalainen? KUTI 2A -sanastotyössä puututtiin muun muassa valvonta-asetuksen (EY N:o 882/2004) toteaminen-termiin, jonka vastine englanninkielisessä valvonta-asetuksessa on verification. Suomen viranomaiset käyttävät kyseisestä valvonta-asetuksessa tarkoitetusta toiminnasta todentaminen-termiä, ja sanastossa päädyttiin suosittamaan sen käyttöä toteamisen sijaan.

todentaminen
ei: toteaminen
sv verifikation
en verification
toiminta, jossa tarkastetaan tietyn aineiston perusteella, ovatko valvontakohde ja sen toiminta vaatimustenmukaisia

Valvontaviranomainen voi esimerkiksi todentaa oman lämpömittarinsa avulla, pitääkö laitoksen omavalvontakirjanpitoon kirjaama lämpötilalukema paikkansa ja onko lämpötila lainsäädännön vaatimusten, Eviran ohjeistuksen tai omavalvontasuunnitelmassa hyväksyttäväksi ilmoitetun mukainen.

Todentaminen-termi on käytössä yleisesti Suomessa tässä merkityksessä. Toteaminen-termiä käytetään englanninkielisen verification-termin käännöksenä valvonta-asetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 882/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, rehuja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta). Toteaminen-sanaa ei kuitenkaan suositeta käytettäväksi todentamisen synonyyminä, koska sillä on suomen kielessä eri merkitys kuin todentamisella.

Poutiainen-Lindfors toi esityksessään esiin myös termien ja käsitteiden epäjohdonmukaisen käytön eri hallinnonalojen säädöksissä. KUTI 2A-sanastossa Suomen viranomaisvalvonnan ohjaukseen liittyviä käsitteitä pyrittiin yhtenäistämään ja ohjaamaan määrittelemällä erilaisia ympäristöterveydenhuollon valvontaohjelmia ja -suunnitelmia. Viranomaisvalvonnan kokonaisuutta kuvaa oheinen käsitejärjestelmäkaavio, johon on koottu muun muassa valvontaohjelmia ja -suunnitelmia. Elintarvikelaissa (23/2006) esitettyjä viittauksia ohjaukseen ja neuvontaan jouduttiin pohtimaan sanastotyöryhmässä ohjaus-käsitteen yhteydessä. Työryhmä päättyi suosittamaan termiksi ainoastaan ohjausta ja tarkentamaan huomautuksella sitä, mitä kaikkea elintarvikelaissa esitettyä toimintaa ohjaus kattaa.

ohjaus
sv instruktion
en guidance
valvontaviranomaisen toiminta, jonka tarkoituksena on antaa toimijalle tarpeellisia ohjeita elintarvikemääräysten noudattamiseksi

Ohjauksella tarkoitetaan sekä elintarvikelain (23/2006) 53 §:n mukaista ohjausta elintarvikemääräysten noudattamiseksi että tarkastuskäynnillä annettavaa yleistä ohjausta ja neuvontaa.

Suomalaisten viranomaisten termien ja määritelmien käytön hajanaisuutta on Poutiainen-Lindforsin mukaan edistänyt osaltaan Suomen kuntien vahva itsehallinto, jonka perusteella kuntien on ollut mahdollista toteuttaa valvontaa parhaaksi katsomallaan tavalla. Sanastotyössä tämä tuli ilmi erilaisten tarkastusten määrittelyssä ja näihin viittaavien suomen- ja ruotsinkielisten termien valinnassa. Tarkastus-sanaa käytetään yleisesti sekä erilaisista valvontaan liittyvistä tapahtumista että valvontaviranomaisen tietyssä toimipaikassa paikan päällä tekemästä tarkastuksesta. Sanastossa päädyttiin suosittamaan ensimmäisestä käytettäväksi tarkastus-termiä ja jälkimmäisestä tarkastuskäynti-termiä.

tarkastus (1)
sv inspektion
en inspection; check
valvontaan liittyvä tapahtuma, jossa valvontaviranomainen tutkii valvontakohdetta kertaluonteisesti

tarkastuskäynti
mieluummin kuin: tarkastus (2); valvontakäynti; tavanomainen tarkastus
sv inspektionsbesök n
en inspection visit; on-the-spot check
tarkastus (1), jonka valvontaviranomainen tekee valvontakohteeseen kuuluvassa toimipaikassa

Erityisen paljon termejä on syntynyt sellaiselle tarkastukselle, joka tehdään aiemmassa tarkastuksessa havaitun epäkohdan korjaamisen varmistamiseksi. Kun sanastoluonnos lähetettiin työryhmää laajemman asiantuntijajoukon kommentoitavaksi, oli ensisijainen termi jälkitarkastus ja ensimmäinen synonyymi uusintatarkastus ja toinen seurantatarkastus. Ruotsinkieliseksi vastineeksi lausunnonantajat ehdottivat termejä eftergranskning, förnyad inspektion, uppföljningsinspektion ja uppföljande inspektion. Lausunnonantajien palautteen perusteella työryhmä pohti suomenkielisten termien järjestystä, ja päätyi muuttamaan sitä. Ruotsinkielisistä vastineista uppföljande inspektion päätyi suositettavimmaksi termiksi.

seurantatarkastus; jälkitarkastus; uusintatarkastus
sv uppföljande inspektion; eftergranskning; förnyad inspektion
en follow-up inspection
tarkastus (1), joka tehdään aiemmassa tarkastuksessa havaitun epäkohdan korjaamisen varmistamiseksi

KUTI 2A -sanastotyössä eniten kommentteja lausunnonantajilta kirvoittanut käsiteryhmä olivat säännösten noudattamatta jättämisestä seuraavat valvontatoimenpiteet ja elintarvikemääräysten vastaisen toiminnan syyt. Lausunnonantajat ihmettelivät, ovatko nämä käsitteitä ja termejä ollenkaan. Kysymyksiä herättäneet termitietueet olivat peräisin tietojärjestelmän määrityksestä, johon ne oli otettu elintarvikelaista ja EY:n asetuksesta. Säädöksissä kyseisiä asioita ei esitetä käsitteinä vaan ohjeina eikä niille anneta viestinnässä helposti käytettävää termimäistä nimitystä. Lausuntoluonnoksessa oli mukana esimerkiksi syihin viittaavat termit elintarvikemääräysten noudattamisen kustannukset ja valvonnan riittämättömät välineet tai resurssit vaatimusten täytäntöönpanemiseksi sekä valvontaviranomaisten käytössä oleviin hallinnollisiin pakkokeinoihin viittaava elintarvikkeen markkinoilta poistaminen. Lausunnonantajien kommenttien perusteella työryhmä päätyi poikkeamaan termisuosituksissa säädösten käyttämistä ilmauksista, ja valmiissa sanastossa termiehdotukset ja määritelmät näyttävät seuraavilta (* tarkoittaa termiehdotusta):

* kustannusten välttäminen
sv * undvikande av kostnader
en * avoiding costs of compliance
toimijan elintarvikemääräysten vastaisen toiminnan syy, joka johtuu toimijan tarpeesta välttää elintarvikemääräysten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia

* valvonnan riittämättömät välineet tai resurssit
sv * otillräckliga verktyg eller resurser för tillsynen
en * insufficient tools or resources of the control
toimijan elintarvikemääräysten vastaisen toiminnan syy, joka johtuu valvontaviranomaisen riittämättömistä välineistä tai resursseista valvoa toimijalle asetettujen elintarvikemääräysten noudattamista

* elintarvikkeen markkinoilta poistamismääräys
sv * föreläggande att dra tillbaka ett livsmedel från marknaden
en * order to withdraw food from the market
elintarvikelain mukainen hallinnollinen pakkokeino, jolla valvontaviranomainen määrää toimijan poistamaan elintarvikkeen markkinoilta

Elintarvikkeen markkinoilta poistamismääräys on määritelty elintarvikelain (23/2006) 57 §:ssä.

Terminologina koin ratkaisut perustelluiksi. Terminologian sanaston mukaan käsite on tiedon yksikkö, joka muodostuu käsitepiirteiden ainutkertaisesta yhdistelmästä. Termi puolestaan on erikoisalalla käytettävä yleiskäsitteen nimitys. Esimerkkitietueissa kuvataan käsitteen määritelmään sopivia tiedon yksiköitä, joilla on hierarkkinen yläkäsite ja siitä erottavat käsitepiirteet. Esitetyt termiehdotukset puolestaan sopivat määritelmien kuvaamien yleiskäsitteiden nimitykseksi. Viranomaisten näkökulma huomioitiin sillä, että määritelmiä täydennettiin tiedolla elintarvikelain pykälästä, jossa kyseinen hallinnollinen pakkokeino on määritelty.

Terminologin rooli tietojärjestelmän kehitystyössä

Elintarvikelain mukaisten valvontatietojen määrittelyn projektisuunnitelmassa KUTI–hankkeen valvontatietojen määrittelyn tavoitteena on kuvailla tietosisältö ja toimintaympäristö sekä tietojärjestelmän vaatimukset, toiminnallisuus ja arkkitehtuuri.

Tietosisällön kuvauksessa tavoitteena oli selvittää käsitemallin tietokokonaisuudet. Tehtävään kuului elintarvikelaissa mainittujen suunniteltujen ja suoritettujen valvontatoimenpiteiden ja muiden valvontatietojen määrittely. Tarkoituksena oli myös selvittää ne tiedot, jotka Evira tarvitsee hoitaakseen tehtävänsä elintarvikevalvonnan kehittämisessä ja ohjaamisessa. Sanastotyö suunniteltiin tehtäväksi tietosisällön kuvauksen valmistuttua ennen tietojärjestelmän suunnittelu- ja toteutusvaihetta. Ajatuksena lienee ollut, että sanastoa voidaan hyödyntää suunnittelu- ja toteutusvaiheessa.

Terminologin tehtävä tietojärjestelmien tueksi tehtävässä sanastotyössä on hieman erilainen kuin valmiin lähdeaineiston pohjalta tehtävässä sanastotyössä. Työtä tehdään usein silloin, kun tietojärjestelmää kehitetään mahdollisesti useilla eri tahoilla, ja ajantasaisen tiedon hankkiminen edellyttää toimivaa ja aktiivista yhteistyötä työryhmän ja asiakkaan yhteyshenkilön kanssa. Koska terminologin tehtävänkuva ei ole monellekaan entuudestaan tuttu, yhteyshenkilöt eivät yleensä huomaa oma-aloitteisesti toimittaa olennaisia ja ajantasaisia tietoja terminologille. Toisaalta suuri osa määritelmiä varten tarvittavasta tiedosta ei ole edes saatavilla lähdeaineistosta, koska käsitteiden sisällöistä ja usein myös suositettavista termeistä päätetään työryhmien kokouksissa.

Tällaisissa projekteissa terminologin olisikin hyvä ymmärtää tietojärjestelmien kehitystyötä ja tuntea asiakkaan työprosessi, jotta hän osaisi ehdottaa sopivia yhteistyötapoja. Terminologin olisi hyvä keskustella yhteistyötä aloitettaessa asiakkaan kanssa esimerkiksi siitä, minkä tyyppisiin kokouksiin hänen kannattaa osallistua ja mitkä dokumentit hän tarvitsee ajantasaisina työtään varten.

Terminologin monipuolisempi osallistuminen kehitystyöhön voisi hyödyntää myös tietojärjestelmien kehittäjiä. Usein asiakkaat toteavat, että terminologien esittämät kysymykset auttavat hahmottamaan käsitteitä ja jäsentämään kokonaisuuksia.

KUTI-tietojärjestelmän kehitystyö jatkuu, ja on kiinnostavaa nähdä, miten elintarvikevalvonnan sanastotyön tuloksia hyödynnetään tietojärjestelmässä ja elintarvikevalvonnassa yleisemmin. Kiinnostavaa olisi saada tietää myös se, miten termisuositukset ja erityisesti uudet termiehdotukset otetaan käyttöön. Elintarvikevalvonnan sanaston käyttöhän ei rajaudu vain tietojärjestelmään, vaan sitä voivat hyödyntää valvontaviranomaisten lisäksi esimerkiksi elintarvikevalvonnan termejä tarvitsevat kääntäjät, toimittajat ja tiedottajat. Toivottavasti sanasto leviääkin mahdollisimman laajalle käyttäjäjoukolle.